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如何解决城镇发展与耕地保护的矛盾?

   城镇的发展必然需要用地,而耕地保护又是基本的国策之一。因此推进城镇化的建设和发展,与保护好耕地,是一对非常尖锐的矛盾。在实践中如何解决这一矛盾,是一个必须回答,而且必须回答好的问题。本文从笔者对相关法律的理解,结合在实践中的体会,谈谈解决这对矛盾的思考。

    第一,发展与保护两者都是必须的
    随着社会、经济的发展,城市化是必然的趋势。受市场经济的推动,一些在交通、工业、商贸、旅游资源等方面占有优势的乡镇所在地或者村庄,势必在地域、人口、税收、服务功能各方面的规模逐步扩大,经济总量逐年提高,非农业人口逐步增加。开展各种产业,以及居住等需求,必然带来土地的需求。城市化带来的信息、资金、技术、市场的优势,不仅可以大大促进该地区工农业、服务业的进一步发展,而且随之产生的精神的、物质的生活水准的提升,又会进一步吸引更多的业务和人口向这些地方集中,就会进一步加大对土地的需求。改革开放以来,过去曾经名不见经传的小地方,一跃成为全国,乃至全世界都为之瞩目的商品的生产地和集散地,在解决了大批就业的同时创造了骄人的财富。所以,处于发展中的中国,城镇的发展是社会经济发展所必须。设想一下,全国35500余个(不包括街道)乡镇中,有十分之一的实现产值十亿元,会对全国的GDP产生怎样的影响。

    可是,我国耕地面积直线下降的局面也非常严峻。因为我国是世界的人口大国,可耕地面积只有国土的十分之一。在占世界7%的耕地上养活着世界22%的人口。全国人均耕地只有1.4亩,还不到世界人均耕地面积的一半。并且已经有600多个县在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。所以耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。就是说国家一再强调的18亿亩的红线再不可逾越。必须运用法律、行政、经济、技术等手段和措施,对耕地的数量和质量进行的保护。

    这里说两个必须,就是要说明在解决这个矛盾时,不可偏废任何一个方面。一定要因地制宜、统筹兼顾,科学合理地解决好。我们还应该看到,虽然发展与保护是一对矛盾,但是城镇发展的进程中,农村土地转为建设用地的过程,也是农民分享城市化和工业化成果的过程,将有利于缩小城乡差距,有利于更好地解决三农问题,从而推动小康社会的早日实现。

    第二、两个规划统一制定
    这里说的是城镇发展规划和土地利用规划必须统一制定。《中华人民共和国城乡规划法》强调:加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。并且明确要求:制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

    规划的制定是政府行为,不是部门行为,但是发展、建设、土地的规划分属不同的部门。加上俗话说的计划赶不上变化,一届领导与一届领导的思路不一致,也造成制定规划不严肃、无延续性。甚至有人说,“规划”就是“鬼话”,不用当真。这就直接影响了当地经济社会的健康发展,加剧了发展与土地保护的矛盾。
根据当地的资源、地理、经济等特点,科学制定一整套科学的、切实可行的发展规划,确实不是一件轻而易举、一蹴而就的事。规划制定得是否完善,既与当时的领导的水平有关,也与当时的宏观导向有关;既与本地的经济发展水平有关,也与上一级地方政府,以及周边经济的发展进程有关。笔者认为,可行的方法应该是,以国家的短期和中长期规划为总的指导方向,以上一级政府的规划为基本依据,结合当地的情况制定本级的规划。

    在发展规划与土地利用规划二者之间,应该是互为因果、互为依据。有多少土地,就搞多大发展;同时要多大发展,就准备多少土地。就是说,依据当地的各项资源,决定发展的规模;依据发展的需要,规划土地的供给;再根据实际供给能力,修订发展的规划。这样一来,就可以使发展与土地保护两件事,都处于可控和在控的状态。而不会出现一项冲击另一项,或者顾此失彼的情况。

    当然,如何科学合理制定规划,是另一个重大课题,在此不做专述。比如产业结构的发展规划,就是非常重要的一个方面。我国新增亿元GDP新占耕地由1998 年的1257亩下降到2008年的54亩。这个数字的变化,说明这个时期国家强调和实施调整产业结构、转变经济增长方式的政策,起了巨大的作用。县域以及城镇的经济是整个经济的基础,对全国土地合理利用的影响也不可忽视。一个大的项目即使浪费了土地,就其总量来说,也是有限的。一个乡镇浪费几百亩、一个县浪费上千亩只是小数字,但是全国县及县级市约2860个,所辖35500多个乡镇,在规划上的不完善,造成的浪费就是个天文数字了。

    所以,一定要把发展规划与土地利用规划统一制定,并且要严格执行。推行优化产业发展结构、科学制定发展目标、因地制宜、统筹兼顾、合理使用土地的指导思想。否则即使再是三令五申,也改变不了土地使用的混乱。要么无地可用,要么用地无度的局面再也不能出现了。

    第三,逐步实现集约化
    提高土地使用效率的重要途径之一就是土地的集约化使用。其实这并不是新理念,马克思很早就有过论述:“在经济学上,所谓耕作集约化,无非是指资本集中在同一土地上,而不是分散在若干毗连的土地上。”目前一家一户的耕作方式,已经影响了机械化的推广应用,影响了农田水利设施的建设。另一方面,大批农村劳动力的跨省市进城务工,许多田间的劳务出现雇人或者代耕的情况,一些专以种田为主的种粮大户普遍出现。因此,集约用地,最大限度提高土地收益的经营方式,已经具备了实施的条件。告别粗放农业,通过应用先进的农业技术措施来增加农业品产量,这个理念不仅是土地利用范畴的内容,同时也应该是解决三农问题、建设社会主义新农村、实现小康社会,乃至整个经济领域重点考虑的问题。

    在建设用地的使用上也存在着集约化使用的问题。改革开放三十年来,各地都曾经出现过一些小企业。我们经常可以看到许多停产关闭的小企业占用着土地,而未被利用。这些地块多而散,产权不集中,可以通过置换、复耕等措施,集约化使用这些土地,就可以为城市建设提供相当数量的建设用地。

    在一个地方实现土地的集约化使用,只靠乡镇的政府不行。至少要由县一级政府来统一协调和推进,在全县的范围内集约使用。在科学制定城镇发展规划和土地利用规划的基础上,积极推进土地的集约化使用,是解决城镇发展与保护土地矛盾的一条重要途径。

    第四,占补平衡要保证
    在发展城镇经济出现占用耕地的情况下,一定要严格执行《土地管理法》的要求,做到占多少,补多少。必须开垦数量和质量相当的耕地,保证占补平衡。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应依法交纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。前不久,从国土资源部发布新闻,2011年全国住房用地计划供应量为 21.8万公顷,约为前两年年均实际供地量的2倍。其中,保障性安居工程用地和中小套型商品房用地计划占78.6%。但是没有说是否实现了占补平衡。因为即使是这些用地合理且必须,占补平衡的政策也必须保证相应执行到位。

    只要保证了占补平衡,就保证了耕地面积总量的不减少。在实施中还要同时还要强调两点:一是在编制城镇发展规划和土地利用规划的时候,要同时编制开垦规划。二是强调耕地开垦或者缴纳开垦费必须与占地同时进行,甚至要求提前进行,做到先补后占。开垦规划与开垦费是实施占补平衡的基础,只有实现这两条,才能真正保证占补平衡。

    第五,数量与质量的权衡
    在我们强调保护耕地的时候,其根本目的在于保证一定的粮食产量。因此耕地保护的重点不仅在于保证拥有一定数量的耕地,更应该注重耕地的高产和可持续发展。亩产量直接影响耕地数量的需求。所以数量和质量的权衡,可以使我们重新认识耕地数量的需求,重新认识对保护耕地的侧重。
    因此,笔者认为,经济的发展是以新技术的不断应用为前提的。要进一步重视耕地利用的技术水平,加强耕地可持续利用的科学研究。保证耕地数量的同时,更应该注重土地质量的提高。用今天的人口和土地与建国初期相比,人口增到三倍,而人均耕地面积下降了将近30%。即使不算工业用粮的增加,在人口增而耕地减的情况下,是什么原因保证了粮食需求?主要因素就是粮食单产的提高,和单位面积土地利用效益的提高。大量优良品种和新技术的应用,特别是类似袁隆平杂交水稻的研制成功,可以说大大减轻了耕地少的压力。通过新技术的应用提高抵御气象灾害的能力,实现单产的不断提高,就能保证以更少的土地、更少的农业人口,生产出足够多的粮食来满足国家不断增加的人口和工业用粮。从而可以放心地腾出土地用于城市的发展。但是这些工作不是城镇一级政府的人力、物力之可为,应该是由国家来统筹,列入国家发展规划。

    第六,局部与全局的结合
    在一个地区的经济成分组成不可能也不应该小而全、大而全。对于一个城镇来说就更是这样。这个观点,既是对制定城镇规划的思考,也是全面解决发展与保护耕地矛盾的思考。

    如果在一个地方,希望产业样样俱全,不仅没必要,也不可能。舍去一些产业,就舍去了一些建设,自然就少用了土地。另一方面,不应该追求任何地方都要保证粮食的自产自足。应该是 “宜农则农”、“宜工则工”、“宜商则商”,在产业的布局上应该有个地域上的合理分工和有机协作。沿海地区的人均耕地面积少于内地,但是工业和商贸大大优于内地。根据2010年的统计数字,全国县域经济基本竞争力百强县中(实际是150个),江苏省28个,浙江省25个,山东省27个,以上三省就占了80 个。我们总不能一定要限制这些地方的工业、商业,非让他们发展农业吧。在这方面,一定要面对我国幅员辽阔、地域差异巨大这样一个基本特点,不能搞一刀切。至少对城乡结合部的城镇与偏远的城镇、对粮食高产区与低产区、对沿海与内地不能用同样的要求、使用同样的标准。比如对于中、西部等欠发达地区,特点是人少地广。可以考虑适当的放宽对耕地保护的限制。以土地供应等一系列优惠的政策,吸引资金向西部投入。这样不仅可以促进西部的经济发展,也减轻了东部的土地压力。从全局考虑,保证整体上的耕地面积和粮食产量,从而满足局部特殊的用地需求,比如一线城市、重点工程等。在一些地区,还应该提倡东用西补的发展思路。统一调配和使用土地开垦费。集中开垦土地。以上观念,应该说也是贯彻科学发展观的体现。当然这也不是城镇一级可以解决的问题。

    综上所述,笔者认为。城镇发展与保护土地是一对必然存在的矛盾,不可能有所偏废。社会经济的发展,对于二者都是必须要满足的。解决这一对矛盾的思路,就是要真正贯彻科学发展观,从不同的层面提出解决矛盾的思路和方法。应该是全局的,而不仅是局部的;应该是多方位的,而不仅是单一的;应该是因地制宜、实事求是的,而不应该是完全概念化的。文章中首先是强调城镇规划与土地规划必须统一制定和认真落实,其次是保证占补平衡和逐步实现土地的集约化使用。这些做法都是城镇一级政府应持有的理念,同时也是可操作的途径。另外笔者还就数量与质量的权衡、局部与全局的结合两个方面,从土地利用及保护的宏观层面谈了个人的看法,为解决发展城镇经济与保护土地的矛盾提供一点思路。
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